Review

Reforming the United Nations: The Struggle for Legitimacy and Effectiveness (2006)

by Wolfgang Münch in Vereinte Nationen, 2007 (in German)

UN-Reform: Teil Drei

 Wer sich an das Thema “UN-Reform” mit drei grossen Veröffentlichungen (vermutlich den umfangreichsten zu dem gesamten Themenkomplex) heranwagt, der sollte zum UN-Urgestein gehören. Dies kann man über den Herausgeber der Serie „Reforming the United Nations“ guten Gewissens sagen.  Joachim Müller, ein Deutscher, kann auf über 20 Dienstjahre im UN-System zrückblicken, als Haushälter im UN-Sekretariat in New York, beim Programm der Vereinten Nationen für internationale Drogenkontrolle UNDCP in Wien und in leitender Funktion bei mehreren UN-Sonderorganisationen in Genf.

            Die erste (dreibändige) 3464 Seiten starke Veröffentlichung der Serie von 1997, „Reforming the United Nations. New Initiatives and Past Efforts“, deckte die Reformanstrengungen von 1950 bis kurz vor Dienstantritt Kofi Annans ab.  Im Jahr 2001 ershien die knapp 1000 Seiten umfassende zweite (nunmehr einbändige) Ausga be der Serie under dem Titel „Reforming the United Nations. The Quiet Revolution“. Hierin zog der Herausgeber eine Zwischenbilanz über Annans Erfolge gegen Ende seiner ersten Amtszeit als Generalsekretär (siehe Rezension des Autors in: Vereinte Nationen, 5/2001, S. 206).

            Der vorläufig letzte, hier zu besprechende Bank der Reihe „Reforming the United Nations. The Struggle for Legitimacy and Effectiveness“ erschien widerum fünf Jahre später, im Jahr 2006, kurz vor Ende der zweiten Amtszeit Annans.  Der Band verkörpert damit eine Art vorläufige, sher zeitnahe Bewertung von Annans historischen Leistungen als „mover and shaker“ des weltpolitischen Geschehens. Er bestht aus einem Text- und einem unfangreichen Dokumententeil.  Der Textteil umfasst 95 Seiten und is in zwei Kapitel unterteilt, Documente and Schregister füllen zusammen 435 Seiten.

            Der Herausgeber umreisst zunächst auf wenigen Seiten (S. 4-8) die wesentlichen Entwicklungslinien der Vereinten Nationen im Zeitraum von 1950 bis 1996.  Die folgenden knapp 90 Seiten führen den Leser durch das Jahrzehnt der beiden Amtszeiten Kofi Annans, und zwar – in Ergänzung zum zweiten Band – nunmehr mit dem Fokus auf seiner zweiten Amtszeit von 2002 bis 2006 (S. 8-95).

            In zwei Unterkapiteln (1.3 und 2.7) geht der Herausgeber auf die fundamentale Frage der Neustrukturierung des Sicherheitsrats ein.  Er betitelt seine Ausführungen über die an einm vorläufigen Finale angekommenen Hoffnungen auf Veränderungen im Sommer des Jahres 2005 im zweiten Kapital mit den Worten „Security Council Reform: The Collapse of Aspirations“. Gegen Ende (S. 89/90) folgt eine kurze Darstellung des Scheiterns der japanischen Bemühungen im März 2006 unter der Zwischenüberschrift „Continued Failure to Reform the Security Council“. Mit ein wenig mehr Optimismus hätte man in beiden Fällen auch noch einmal den Titel des ersten einschlägigen Kapitels verwenden können: „Security Council Reform: The Unfinisched Business“, denn die Diskussion hierzu wird weitergehen, neue Ansätze werden entwickelt, neue Initiativen ins Leben gerufen werden.

            Breiten Raum nimmt der Irak-Konflikt ein, der für Kofi Annan wohl zur bittersten Erfahrung seines politischen Lebens wurde: Die Erfolgslosigkeit seines Wirkens um eine Konfliktlösung ohne die Anwendung militärischer Gewalt; der Tod seines Sondergesandten Sergio Vieira de Mello und weiterer 21 UN-Bediensteter durch einen Terroranschlag auf da sUN-Büro in Bagdad und das nach und nach zu Tage getretene Missmanagement; Schwachstellen beim „Oel-für-Lebensmittel-Programm“ einschliesslich der – wenn auch nur indirekten – Verwicklung seines Sohnes in „Die Malaise“.

            Noch ausführlicher wird auf den Bericht der von Annan Ende 2003 einberufenen Hochrangigen Gruppe für Bedrohungen, Herausforderungen und Wandel (High-level Panel on Threats, Challenges and Change) eingegangen, dessen Empfehlungen Annans nahezu begeisterte Zustimmung fanden.  Müller analysiert überzeugend, wie es Annan gelang, einen beträchtlichen Teil der Ideen des High-level Panels in sein vorletztes grosses Reformdokument „In grösserer Freiheit“ (UN-Dok. A/59/2005 v. 21. März 2005) zu integrieren und über diesen „Filter“ dann ener im Grundsatz wohlwollenden Akzeptanz durch die Generalversammlung zuzuführen. Ohne die Berichte des High-level Panels, des Generalsekretärs sowie eines weiteren von Annan in Auftrag gegebenen Berchts eines Beratergremiums under der Leitung von Jeffrey Sachs (UN Millennium Project) wäreen die Ergebnisse des Weltgipfels sich (noch) magerer ausgefallen.  Immerhin wurden hiermit unter anderem zwei wichtige neue Institutionen geschaffen: die Kommission für Friedenskonsolidierung und der Menschenrechtsrat. Dies ein Jahr zuvor zu prophezeien, hätten wohl nur wenige gewagt.

Auf den letzten zehn Seiten des ersten Teiles geht Müller ausführlich auf die Schlussphase von Annans Amtszeit und die von ihm zu verkraftenden Enttäuschungen ein. Dazu gehören der erstalig in dieser Form getroffene Haushaltsbeschluss der Generalversamlung für den Zweijahreszeitraum 2006-2007, der eine begrenzte Ausgabenermächtigung (spending cap) für die ersten sechs onate von 2006 enthielt. Eine weitere Enttäuschung was das Schicksal seines letzten grossen Reformpapiers „In die Vereinten Nationen investieren – die Organisation weltweit stärken“ (UN-Dok. A/60/692 v. 7.3.2006). Dieser Bericht sah unter anderem vor, das Personal- und das Informationsmanagement zu verbessern, dem Generalsekretär mehr Entscheidungsbefugnisse sowie grössere Flexibilität bei der Stellenbewirtschaftung zuzugestehen und einen grossen Teil der Arbeiten in kostengünstigere Dienstorte zu verlagern. Die Denkanstösse des Generalsekretärs zu wirklich mutigen Managementfortschritten stiesse beim ACABQ (Beratender Ausschuss der Generalversammlung für Verwaltungs- und Haushaltsfragen) auf wenig Begeisterung und noch weniger beim Personal.  Müller lässt anklingen, dass dies Annan besonders getroffe haben muss, war er doch der erste, der aus einer Laufbahn als Sektretariatsbediensteter zum Chef der Organisation aufgestiegen war. Sicherlich brachte er mehr Verständnis und Einfühlungsvermögen für Fragen des Managements in das Amt mit als die meisten, wenn nicht gar alle seiner Vorgänger. Schliesslich sorgte eine Initiative der Gruppe der 77 für das rasche Ende von „In die Vereinten Nationen investieren“, und ides sogar mit einem Tabubruch. Am 8. Mai 2006 wies die Generalversammlung die Vorschläge des Generalsekretärs in einer Abstimmung mit 121 genge 50 Stimmen bei drei Enthaltunge zurück, eine Seltenheit bei finanzpolitischen und administrative Themen.

Im zweiten Teil des Bandes werden die aus Sicht Müllers sechs zentralen Dokumente ungekürzt abgedruckt. Dies sind: 1. der Bericht des High-level Pannels „A More Secure World“ (UN-Dok. A/59/565); 2. der Bericht des UN Millennium Projects „Investing in Development“; 3. der Reformbericht des Generalsekretärs „In Larger Freedom“ (UN-Dok. A/59/2005); 4. der „Volcker-Bericht“ über das Management des Programms „Oel für Lebensmittel“; 5. das Ergebnis des Weltgipfels 2005 (in seiner Entwurfsfassung vom 20.9.2005; UN-Dok. A/60/L.1); 6. der letzte Management-Reformbericht des Generalsekretärs „Investing in the United Nations“ (UN-Dok. A/60/692).

Dies trägt zwar zum beträchtlichen Umfang des Buches bei, erfüllt aber den Zweck, dass der Leser bei der Lektüre des ersten Teiles jederzeit die dort angesprochenen okumente einsehen kann. Zum Nachlesen von Fundstellen brauch man weder Laptop noch Zugang zu Internet. So hat Müller dritter Band zur langen Geschichte der Reformanstrengungen in den Vereinten Nationen als Nachschlagewerk hohen Wert und Nutzen. In jedem Falle ist die Lektüre ein Gewinn für jene Leser, die vom Credo der London School of Economics beselt sind: Rerum cognoscere causas, den Dingen auf den Grund gehen.

Die drei bislang von Müller herausgegebenen Bänden füllen annähernd 5000 Seiten, ergänzen sich, sind aber auch einzeln von Interesse, je nach den vom Leser gescuthen Schwerpunkten. Dies verdient Anerkennung und mag vielleicht ein wenig über die hohen Anschaffungskosten der Bände (zusammen etwa 790 Euro) hinwegtrösten.